大部委制：一次重构 一个契机

根据制定方案的专家所透露的消息称，国务院下属部委通过整合，可能将由原有的28个缩减为21个，按照政务、社务、经务、监管等四大功能划分。根据中国悠久的改革传统，是项改革计划将先进行试点，据悉，目前大部制试点范围可能涉及三个领域：一是大农业，农林副牧渔业和水利部的部分职能组合；二是国防科工委系统的调整组合；三是大交通，主要涉及交通部、铁道部、民航总局等。即首先从那些职能交叉突出、涉及公共服务对象广泛、外部呼吁比较大的部门开始，然后逐步扩大。

改善经济和社会管理

当前实施“大部制”的改革具有很强的迫切性，减缓经济和政治两方面的压力。从经济和社会管理方面看，随着中国市场经济的发展，中国当前行政架构需要应经济和社会的需要而进行一定改革。

30年前的中国改革始自经济领域，在上个世纪80年代，首先逐步实现政企分离，从而实现行政与市场的初步划分。行政权力在计划经济向市场经济改革过程中起主导作用，功不可没，其架构随着不同阶段改革重点和经济现实而进行了多次变动，以适应现状和促进改革。但以目前中国的市场化程度和融入全球经济的深度，如果政府部门职能不清、采用“九龙治水式”的行政框架，不但不适应规模巨大和日趋复杂的市场，甚至成为市场进一步深化的障碍。例如当前宏观经济困境，就是原有过于重视发展效率而忽视发展质量及社会和谐的一些机制造成的，同时，这些体制也制约着解决这些困难的努力。

过去追求发展的粗放式经济增长方式，已经为中国带来发展不可持续的困境，如资源紧张、污染严重、贫富分化严重导致内需不足和通胀等，如果要实现科学发展的经济转型，就必须改变当前一些部门权力占有和配置资源的模式，包括相关垄断部门的改革。而过去一味追求GDP的总量政策，也必须向重视均衡和协调方面发展，如实现区域均衡、城乡均衡等以及缩小社会阶层的贫富差距，这需要政府不能再过于强调权力下的局部发展效率，而是完善公共治理结构，在公共财政、公共服务方面加大社会参与度。目前，正如一些专家所言，服务政府的人太多，而直接服务民众的行政人员太少。

此外，长期以来，中国的部门设置过多，导致一些职能相互重叠。政府的社会职能也没有完全分开，部委过多导致了大量协调问题和纷争，这样难免会导致政府运作成本高、效率低、部门利益被强调等弊病，很难对经济和社会需求的变化迅速做出反应的状况。现在组建“大部委”的想法也是希望能更多地进行宏观管理，减少微观管理，增加管理效率。

不过，从目前的形势看，中央部委之间能够较为容易进行权力调整，确立明晰事权，利于权责分明。但是，目前最大的问题、也是最为复杂的是如何处理纵向的中央与地方的关系。与大部制相适应，各地方政府也将会相应的进行改革，理顺各地政府部门的关系。但中央制定政策时，如何既照顾到各地的特殊性，又能够实现政令畅通，如宏观调控能够得到彻底贯彻，是一个更大的机制性难题。

深化政治体制改革

与其说，技术性的行政体制需要应社会经济发展的需要而作出一些改革，更不如说这是政治体制改革的重要部分。因此，胡锦涛总书记在十七大报告中一改过去有关政治体制改革“积极稳妥推进”的提法，而改用“深化”。

随着改革带来日益严重的社会利益群体分化，确保各个群体利益公平的社会主义民主政治体制改革需要跟上。然而，中国国情复杂，只能通过各自局部的试验和摸索，从点到面，逐步推进。比如，正在筹划的“大部制”既是行政管理改革的需要，也包含行政内部的厘清三权的试验，即“大部门制”改革方案加入了“决策、执行、监督”相互制约的意图，对“三权”进行厘清，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减。

但是，这种行政体制内部的民主试验能否促进和增加政治民主呢？一般而言，行政机关在制定政策、执行公务等方面，需要外部的法律、权力参与和监督，所谓外部，主要是包含各个利益群体的民众通过人大或者其他方式的参与，以确保民主的实现。当前这种行政机构内部的监督设计能否起到理想的作用，而这种监督机构如何被监督以及是否会弱化外部的参与监督，这些或许是将来改革中需要注意的问题。

目前来看，大部制改革的成本主要有两方面，一个是对社会经济运行的扰动，一个是人事方面的扰动。由于中国经济处于转型的关键期，如果从不影响经济的角度讲，大部制改革确实不会一步到位，而是根据市场的反应循序渐进地推进。据悉，改革将在2008年选择小范围进行试点，并在五年后开展。

中国的改革一般以若干年为单位时间，但与此前逐步打破旧的体制不同，目前正处于建立一些新体制的转型期。在这个阶段，社会利益分化较为严重，对公平的追求更加迫切。

因此，社会迫切需要改革，这就注定改革不能以过去的速度行进。如果改革的进程被拖延，则可能导致宏观调控不理想带来的经济困扰、局部的腐败现象加剧以及部分公众不满等问题。

一种观点认为，社会经济体制和政治体制的改革与深化，是一个长期和渐进的过程，应该分出每个阶段的任务和重点，笼统地进行改革，实际上成本高、风险大。但是，若是以较为单一的改革目标和任务面对目前的迫切改革的现状，改革若赶不上实际的经济社会的发展进程而陷于被动，可能造成改革空间的急剧缩减。因此，在循序渐进的行政改革同时，必须制定全面的改革计划，而不能互相替代。

“大部门”计划实际上更像是深化政治体制改革的起航的号角，表面上是职能和人事的变动，实质是一种权力、资源和相关部门利益的一次大调整和重构，政府运行体系和运行机制的一种重新确立，而不是部门间的简单合并，合并只是形式。这种自上而下的方式将为全面的改革铺设道路，因此，从这个意义上讲，改革就是一次政府的“自我革命”，面临着社会的改革压力和一些利益集团的阻力。但是，改革号角已经吹响，令人期待。